Kdo po Havlovi

Král odchází

Česká republika měla dva druhy prezidentů. První byli osvoboditelé - Masaryk, Beneš, Havel. V životě na ně dopadala mnohá protivenství, bili se za národ a nakonec mu přinesli osvobození od Habsburků, Němců, respektive komunistů. I když je volil parlament, jejich obliba byla natolik nepochybná, že by jistě byli zvoleni také lidovým hlasováním. Ústavní soudce Vojtěch Cepl dokonce tvrdí, že nepřímá volba poslanci a senátory jejich autoritě osvoboditelů ještě prospěla: byli dosazeni „shora“ stejně jako dříve monarchové. Český prezident ostatně krále připomíná řadou svých pravomocí a výsad, od práva jmenovat předsedu vlády přes vrchní velení vojsk až k vlastní gardě ve speciálních stejnokrojích. Ostatní prezidenti - Hácha a jeho komunističtí nástupci - ovšem nebyli víc než představitelé režimu. Vybrala si je mocenská elita ze svého středu a jejich jedinou kvalifikací de facto bylo, že sloužili Berlínu nebo Moskvě lépe než ostatní. Jakého prezidenta tedy najdeme dnes? Roli osvoboditele by mohla hrát Havlem navržená americká ministryně zahraničí Madeleine Albrightová, rozená Korbelová. Dosud nominaci odmítá, ale její příznivci věří, že může názor změnit napřesrok, až odejde z americké vlády. Prezidentem-představitelem režimu může být Václav Klaus, pokud bude zvolen stranami opoziční smlouvy. Ani on svůj zájem ještě nepotvrdil, počátkem roku ho ovšem za vhodného muže pro hradní palác označili jeho místopředsedové Langer a Macek, neprotestoval ani jejich kolega z ČSSD Špidla.

Troje volby jako předehra

Není divu, že Václav Klaus váhá. Zápletkou prezidentských voleb se totiž stanou volby do sněmovny, které prezidentskou volbu předejdou o půl roku. Navíc se do té doby vymění dvě třetiny Senátu. Nemá smysl ohlašovat kandidaturu na prezidenta a potom zjistit, že v Senátu a sněmovně neseženu dost volitelů. Z Klausova pohledu je ale situace ještě složitější: zástupci parlamentních stran dnes vesměs připouštějí, že jim sotva zbude něco jiného než před sněmovními volbami představit dva kandidáty. První, budoucí premiér, bude razantní a bude mobilizovat do boje proti všem konkurentům. Druhý, příští prezident, zase svou mírností získá sympatie širokých vrstev obyvatelstva včetně voličů konkurenčních stran. Klaus je přitom zvyklý válčit, a tak i v případě, že v parlamentních volbách své protivníky slavně porazí, nikdy nezíská obecnou oblibu národa, což je v případě tažení na Hradčany vážný problém. Samozřejmě, mohl by prezidentským kandidátem jmenovat některého z kolegů straníků - jenže to zase hrozí nebezpečí, že mu v partaji vyroste dosud nevídaný konkurent. Naopak v sociální demokracii vyvolá nutnost postavit dva lídry menší rozpaky. Pokud Miloš Zeman napřesrok skutečně opustí místo stranického předsedy, utvoří bez problémů s novým partajním šéfem potřebný tandem. Lidový dům oficiálně popírá, že by se ve straně o útoku na prezidentské křeslo vůbec přemýšlelo. Nezní to ale příliš věrohodně. Nějakého kandidáta ve straně stejně budou muset hledat a například mnohem méně významná soutěž o místa na kandidátkách do listopadových senátních voleb probíhá již několik měsíců. Pro čtyřkoalici může být prezidentská volba dokonce vysvobozením. Máloco dnes ukazuje, že se shodne na lídrovi, kterého by volby vynesly na místo premiéra. Na prezidentském kandidátovi se ale shodnout může a podle některých jejích významných členů, třeba senátora Michaela Žantovského, by tuto roli mohla hrát právě zmíněná Madeleine Albrightová.

Boj o Hrad

Odchod Václava Havla přitom nemusí být jedinou převratnou změnou, která funkci českého prezidenta čeká. Výběr jeho nástupce mohou silně ovlivnit ústavní změny - a v nějaké podobě je chystají všechny parlamentní strany. Češi totiž nemají už pátý rok většinovou vládu a pro politiky neschopné se dohodnout i na zcela zjevných a programově blízkých koalicích jsou stížnosti na špatnou ústavu vítanou výmluvou. Předem lze ovšem tuzemským reformátorům připomenout, že řešit běžné politické problémy změnou ústavy nemá velký smysl (viz rámeček Jenom papír). Proč se tedy tuzemští politici namísto nutných reforem sociálního a vzdělávacího systému snaží znovu nalajnovat hřiště, kde se budou mezi sebou potýkat? Není snad jediným důvodem jejich osobní záliba v boji o moc? Počínající ústavní souboj je ale možné vidět i z jeho lepší stránky. V nových demokraciích, které si po desetiletích diktátorských vlád teprve zvykají na svobodný režim, to přece není nic neobvyklého. Je jenom logické, že v neustálých střetech teprve vytvářejí demokratickou politickou kulturu. Rovněž tradiční demokracie se ke své stabilitě musely propracovat přes řadu podobných konfliktů. Záleželo jenom na tom, jak obstály.

Pyrrhovo vítězství T. G. M.

Dojem, že jde opravdu jen o osobní pomstu či mocenský boj, posiluje i skutečnost, že nám naši ústavní reformátoři dosud neprozradili žádný hlubší důvod svých snah. Přece není tak těžké nějaký najít. Například by mohli říci, že se navrženými změnami chystají řešit problém zakódovaný v dnešní ústavě od počátku - totiž věčný boj mezi prezidentem a politickými stranami. Není tajemstvím, že Česká republika je parlamentní demokracií. Rozhodlo se o tom již při vzniku Československa, když Revoluční národní shromáždění přijalo Prozatímní ústavu. Prezident Masaryk, který měl v úmyslu zavést prezidentský systém po americkém vzoru, přijel do Prahy příliš pozdě. Získal sice pravomoc jmenovat ministry i jejich předsedu a zároveň kontrolu nad zahraniční politikou a armádou, ale ani jeho skvělá pověst osvoboditele ho neučinila podobným suverénem, jakým je pán Bílého domu. Tento fakt nechtěl Masaryk dlouhou dobu připustit a stále do vlády prosazoval „odborníky“, kteří by po americkém vzoru neměli nic společného s parlamentem. Velký pokrok v tomto směru nastal po pádu menšinové rudozelené vlády (koalice dvou socialistických stran a agrárníků) koncem roku 1920. Jmenoval vládu Jana Černého, které měla v parlamentu krýt záda bývalá koalice. Vláda úspěšně potlačila pokus o komunistický puč a vše se zdálo být na dobré cestě. Sen o prezidentské republice se ale rozplynul v lednu 1921, kdy Masaryk vážně onemocněl. Po pravdě řečeno, stejně neměl velkou šanci na úspěch. Šéf agrárníků Antonín Švehla, který dobře rozuměl ústavě, totiž už dříve přemluvil další strany (lidovce a národní demokraty), aby spolu s bývalou koalicí vytvořily parlamentní většinu. Vysvětloval to zprvu nutností podržet Černého (neuctivě ji nazýval „úřednickou“) vládu. V době prezidentovy nemoci, když ze stranických lídrů vytvořil slavnou pětku, se ale zjistilo, že ke klidnému vládnutí prezidenta ani nepotřebuje. Masaryk úplně neprohrál pouze z toho důvodu, že si Švehla uvědomoval jeho význam pro republiku a že každou jeho další volbu do prezidentské funkce podporoval. Spolupráce ale nepřežila odchod těchto dvou pozoruhodných mužů. Vztahy prezidenta Edvarda Beneše a nového agrárnického šéfa Rudolfa Berana skončily počátkem druhé republiky Benešovým útěkem ze země, po válce doživotním vězením pro Berana. Sám Beneš vzápětí podlehl šéfovi jiné, komunistické strany.

ODS a ČSSD: dorazit prezidenta

Válka mezi stranami a prezidentem pokračovala, jak víme, i po listopadu 1989 - a opět prezident prohrál. Po rozpadu druhé Klausovy vlády jmenoval Václav Havel kabinet „úředníků“. Také tentokrát vládli prezidentovi muži bez velkých problémů a opět se v této době sblížili dosud znesváření šéfové velkých stran. Po volbách pak Zeman s Klausem bez ohledu na své programy smluvili novodobou „pětku“ - opoziční smlouvu mezi ODS a ČSSD. Neznají ovšem pokoru ani zodpovědnost Antonína Švehly: prezidenta-osvoboditele nerespektují, naopak se ho rozhodli dorazit změnou ústavy. Podle posledního návrhu by měli Havel i jeho nástupci přijít o jakoukoli možnost ovlivnit jmenování vlády, zůstala by jim pouze výsada reprezentovat. V komunistických dobách se podobný spor už jednou vyřešil, a to v zásadě podobným způsobem. Ústava z roku 1948 oslabila roli hlavy státu, prezident Gottwald si ale ještě uchoval lepší politickou pozici než generální tajemník KSČ Slánský - oba patřili k organizátorům politických procesů, Slánský se však nakonec stal rovněž jejich obětí. Prezidentská funkce ztratila politický význam v roce 1957, kdy se prezidentem na radu Moskvy stal partajní šéf Antonín Novotný. Za normalizace pak křeslo na Hradě většinou sloužilo politikům, kteří odešli do výslužby. Je jasné, že v demokratických poměrech poběží věci jinak. Pokud přijde prezident o ústavní moc a převezme ji po něm šéf nejsilnější strany, nevznikne diktatura, ale nejspíše kancléřský systém, jaký zná Německo nebo Velká Británie. Po zkušenostech s Václavem Klausem i Milošem Zemanem se totiž dá čekat, že lídr vítězné partaje se bude lépe cítit mezi poslušnými poradci na úřadě vlády než mezi koaličními partnery ve vládě či nedisciplinovanými straníky. Posílením premiérských pravomocí pak bude moci ovládat stranu i vládu podobně, jako to dnes činí Tony Blair a Gerhard Schröder. Nakonec by to nebyl špatný konec. V nových návrzích ústavy ale něco z německého vzoru chybí. Prezident má v Německu pouze reprezentovat a bdít nad „morálním chováním v politice“. Pokud ale Bundestag nedokáže odhlasovat většinovou vládu, může ho i tento slabý prezident rozpustit - kdyby takovou pravomoc měl Václav Havel, jistě by nejmenoval premiérem Zemana, pokud by mu místo s parlamentní většinou přišel na Hrad opoziční smlouvu. Klausův místopředseda Ivan Langer koncem minulého roku na semináři v Brně připustil, že ústavní změny z dílny ODS a ČSSD mají posílit roli stran a omezit prezidenta. Proto mu také jasně předepisují, že vždy musí pověřit sestavením vlády nejdříve zástupce nejsilnější strany a potom té druhé v pořadí - vzorem prý jsou portugalská a řecká ústava. Právník Vojtěch Šimíček ale na stejném semináři oponoval s tím, že nic podobného návrhu ODS a ČSSD v žádné zemi Evropské unie neexistuje. V Portugalsku prezident musí vybírat premiéra pouze „se zřetelem na volební výsledky“, v Řecku se stává šéf nejsilnější strany premiérem automaticky pouze v případě, když má jeho strana ve sněmovně většinu. Pokud by se ODS podařilo omezit prezidentské pravomoci, v každém případě by měla o starost méně. Bezvýznamnou funkci na Hradě by mohl vykonávat kdokoli, Klause v případné roli premiéra by uvnitř strany ohrozit nemohl. Otázka zní, nakolik by to snesli lidé, kteří jsou přece jen zvyklí prezidenta si vážit a nechtěli by na jeho místě vidět jednoho z „nich“, navíc špatně vybraného.

Čtyřkoalice: vyrovnat síly

Kancléřská demokracie spolu s definitivní porážkou prezidenta není jediným možným východiskem tradičního sporu. Pravomoci prezidenta by však mohly být i posíleny tak, aby ve všech střetech se stranami neprohrával. O tom se bude mluvit třetího června, kdy chystá čtyřkoalice debatu o budoucí roli hlavy státu. Předem se ví, že se bude mluvit o „přímé volbě“, není však stále jasné, co je tím pojmem přesně myšleno. Přímá volba prezidenta se stala hitem evropských ústav po roce 1962, kdy byla zavedena ve Francii. Když vedla neschopnost tehdejších politických stran dokonce k pokusu některých generálů o puč, prosadil generál de Gaulle zásadní změnu ústavy: místo zkorumpovaných a neschopných straníků měl napříště vládnout především prezident. Získal právo rozpustit národní shromáždění, jmenovat premiéra i jednotlivé ministry a předsedat ministerské radě, která rozhoduje o zásadních otázkách francouzské politiky. Postavení prezidenta posílil přímou volbou a pozici parlamentu naopak oslabil možností pořádat častá referenda. Tak se zrodil systém, kterému odborníci říkají neoprezidentský. Vliv Francie se prosadil v ústavách postkomunistických států, nejvíce v Rusku a Chorvatsku. Přímou volbu prezidenta přijaly rovněž země, které si jinak zachovaly parlamentní systém. Z těch postkomunistických je nejdůležitějším příkladem Polsko, ze zemí Evropské unie Finsko a Rakousko. Čtyřkoalice by tedy měla rozhodnout, jakou cestu doporučí. Strany rozhodně nechtějí následovat francouzský vzor do té míry, aby byl prezident silnější, než jsou ony samy. Místopředseda Unie svobody Vladimír Mlynář pro prezidenta žádá (při vzpomínce na uzavření opoziční smlouvy, kterou považuje za „zhoubný nádor české demokracie“) především právo rozpustit Poslaneckou sněmovnu. Zároveň by rád zrušil Senát. Jeho kolega z lidové strany Cyril Svoboda ovšem soudí, že stačí změnit způsob volby prezidenta a ústavní pořádek nechat v klidu po vzoru Slováků, kteří zavedli přímou volbu před dvěma lety. V nadcházející diskusi by pro Mlynáře byl snesitelným kompromisem rakouský model: prezident má v Rakousku právo rozpustit parlament a kdykoli odvolat premiéra i celou vládu. Přímá volba má své kritiky. Například poslanec ODS Jan Zahradil tvrdí, že by byl ochoten o přímé volbě i dalších zásadních změnách ústavy diskutovat, podezírá ovšem čtyřkoalici, že jediným, „ubohým důvodem“ jejího záměru je snaha zabránit Klausovi kandidovat na prezidenta. Šéf ODS, kterého v průzkumech chválí sotva třicet procent občanů, by při ní skutečně neměl šanci. Jistě ne takovou jako nejoblíbenější politik těchto dnů, senátor Václav Fischer, který objíždí české země na propagačním turné své cestovní kanceláře (viz článek Mí klienti mi rozumějí na str. 5). Otázky novinářů, zda nechce kandidovat na prezidenta, dosud odmítá nelogickým bonmotem, že o tom neuvažuje, protože dosud jednoho máme. Přímá volba by v každém případě řešila dilema, jak místo prezidenta-osvoboditele nedosadit na Hrad představitele režimu. Když si lidé zvolí prezidenta přímo, těžko si mohou stěžovat na politické strany, že jim ho špatně vybraly.

Prezident, nebo kancléř

Pro Českou republiku by dnes bylo nejlepší, kdyby se našli nějací Švehla s Masarykem, kteří dokážou vládnout a vzájemně se doplňovat. Ústava by se pak měnit nemusela. Takovému výsledku dnešních sporů o českou demokracii ale nevěří ani největší optimisté. Pokud nejde změnám ústavy zabránit, pak je třeba o nich vážně diskutovat a donutit politiky vysvětlit, proč vlastně chtějí měnit demokracii právě tímto způsobem. Zatím existují dvě cesty - budeme mít systém kancléřský, nebo s přímo voleným prezidentem? Učebnice ústavního práva připomínají, že systémy s vyrovnanou pozicí prezidenta a parlamentu nejlépe rozdělují moc v zemi. Pokud naopak zvolíme protiprezidentskou cestu, kterou navrhují strany opoziční smlouvy, bude třeba přemýšlet nad pojistkami, které by omezily moc příliš silného kancléře a stranického předsedy v jedné osobě. Samozřejmě by bylo lepší, kdyby se o tom vedla vážná debata napříč společností. Zatím je ale otázka o budoucím prezidentovi a jeho roli velmi stručná: Klaus, Albrightová, nebo Fischer.

Rámeček 1

Všechny ústavy světa

Demokracie může být prezidentská a parlamentní - záleží na tom, kdo má v systému silnější roli. První případ tradičně reprezentuje Amerika. Občané zde volí hlavu státu v zásadě přímo a prezident má právo vybírat vládu jako sbor svých poradců. Stejně důležitou roli hraje také Kongres, který rozhoduje o rozpočtu a může prezidentovi překazit většinu jeho záměrů. Parlamentními demokraciemi jsou země, kde parlament volí prezidenta (v monarchiích premiéra) a zároveň schvaluje vládu. V praxi potom o nejdůležitějších záležitostech rozhodují strany, které ovládají sněmovnu. Role prezidenta ale může být hodně důležitá, jak ukazuje příklad Itálie. Díky své pravomoci vybírat z předních politiků premiéra (podobné, jakou má dosud jeho český kolega) získal v zemi proslulé střídáním vlád nesmírnou prestiž. Speciálním případem parlamentní demokracie je Německo a jeho kancléřský systém. Parlament zde schvaluje pouze premiéra, který potom sám vybírá členy své vlády. Kancléřovo slovo je tedy silnější než názor všech jeho ministrů dohromady, navíc má dost prostředků, jak rázně ukončit spory s parlamentem: může totiž požádat poslance o vyslovení důvěry. Pokud mu ji neposkytnou a zároveň nezvolí nového kancléře, prezident sněmovnu rozpustí. Takzvaný neoprezidentský systém jako první zavedla Francie. Přímo volený francouzský prezident jmenuje vládu, na rozdíl od Ameriky ji ale spolu s ním řídí premiér. Ve Francii ovšem může navíc rozpustit parlament a obejít jeho zákonodárnou pravomoc vyhlášením referenda.

Rámeček 2

Jenom papír

V každé diskusi o politickém systému je třeba připomenout důležitý předpoklad: neexistuje dokonalá ústava. Je to pouze papír, který nemůže demokracii zachránit, pokud se ve společnosti nenachází dostatek dobré vůle žít svobodně a když je k dispozici naopak dost zlé vůle svobodu zničit. Ústava výmarské republiky byla například hodně promyšlená, přesto umožnila Hitlerovi stát se bez ohledu na parlament doživotním „vůdcem“ - prezident, kterým byl tehdy generál Hindenburg, měl totiž právo jmenovat „dočasného“ kancléře, pokud se poslanci neshodli na svém kandidátovi (podobnou pravomoc má dnes polský prezident). Když pak Hindenburg náhle zemřel, neměl kdo Hitlera odvolat. Nevinných paragrafů rovněž slušně napsané československé ústavy - ministři skládají své funkce do rukou prezidenta, navrhováni jsou ale premiérem - dokázal zase šéf vlády Gottwald využít k tomu, že komunismus u nás zavládl ústavní cestou: stačilo zastrašit jediného člověka, prezidenta Beneše. Pokud by obě zmíněné ústavy podobné potíže předpokládaly, demokracii by to stejně nezachránilo, protože budoucí diktátoři by jistě našli jinou cestu. Ústavní expert ČSSD Zdeněk Koudelka dokonce připomíná, že čím je ústava složitější, tím spíše hrozí, že selže ve chvíli, kdy dojde k něčemu nepředvídanému a kdy bude nutné improvizovat. Pevnost demokracie tedy na ústavě až tolik nezáleží. Již po první světové válce říkal profesor pražské univerzity Franz Adler, že demokracii nejvíce prospívá, když si politici zvyknou na pokud možno jednoduchou ústavu a naučí se s její pomocí bez velkého křiku dělit vládní pravomoci. Nenapodobitelným příkladem je Velká Británie, kde žádnou ústavu ani nemají a řídí se podle staleté tradice, případně Spojené státy americké, kde už přes dvě stě let žijí s jednou ústavou.

Rozhovor

Prezident je trochu jako papež,

říká vedoucí katedry ústavního práva Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně Jan Filip

Který zahraniční prezident má pravomoci odpovídající svým rozsahem pravomocím českého prezidenta?

Na tuto otázku nelze dát jednoznačnou odpověď. Z hlediska dnes nejdiskutovanější oblasti vztahů k parlamentu a vládě se dnes náš prezident nejvíce blíží italskému, rakouskému a zčásti slovenskému prezidentovi. Pokud by se podařilo prosadit poslední navrhovanou změnu při jmenování vlády, tak by měl nejblíže k prezidentům Estonska a Litvy, což je obdoba Německa. Ale ani v těchto státech se při jmenování premiéra mechanicky nevychází z volebních výsledků, pokud přirozeně jedna strana nezíská absolutní většinu.

Oslabí změna ústavy, kterou navrhují ODS a ČSSD, vážnost českého prezidenta?

Prezident nepůsobí nikde ve světě, ani u nás, jen silou toho, co má zapsáno na svůj účet v ústavě a zákonech. Svědčí o tom právně velmi slabé postavení a naopak autorita bývalého německého prezidenta Richarda von Weizsäckera. Prezident je na tom trochu jako papež, který nemá žádné divize. Může daleko více dokázat svou autoritou, která působí často více než restriktivně formulované právní normy. Velká většina našich občanů by ze zhruba dvaceti kompetencí prezidenta nedokázala vyjmenovat ani polovinu, snad mimo milosti, jmenování vlády a podepisování zákonů. Přesto nemůže být o vážnosti této funkce pochyb.

Bylo by nutné v případě přímé volby prezidenta změnit celou ústavu?

Jde o nedorozumění. Je pravidlem, že přímo je volen prezident v tzv. prezidentském systému, jaký má USA, většina jihoamerických a řada postsocialistických států, Filipíny, Egypt a další africké země. Prezident však může být přímo volen i v parlamentní formě vlády. Dnes již tento způsob volby v Evropě začíná převažovat.

Převládá přímá volba i v postkomunistických zemích?

Jednoznačně. Výjimkou je kromě České republiky jen Maďarsko, Jugoslávie, Bosna a Hercegovina a Lotyšsko. V Estonsku volí prezidenta zvláštní shromáždění po vzoru Itálie. Tento trend prosazující se i v parlamentních republikách považuji za posílení republikánských základů státu a postupné odřezávání pupeční šňůry monarchie, se kterou je hlava státu v parlamentarismu spojena.

Existují u nás pro zavedení přímé volby nějaké praktické důvody?

Ne. Procedura volby je upravena pod dojmem neúspěchu prezidentských voleb ve Federálním shromáždění v roce 1992. Dnes je téměř vyloučeno, že by se prezidenta zvolit nepodařilo. Přímá volba by ale utužila vztah občanů k této funkci a posílila roli arbitra a moderátora řešení sporů ve státě.