„Tak schodek státního rozpočtu bude příští rok čtyřicet miliard.“ „A který schodek, paní Müllerová? Já jsem jich znal několik.“ I tak bylo možné komentovat první návrh ministerstva financí na státní rozpočet roku 2000. Systém českých veřejných financí je totiž neobyčejně složitý. Kromě státního rozpočtu sestává z rozpočtu zdravotnictví, který de facto spravuje Všeobecná zdravotní pojišťovna, z rozpočtu obcí a z rozpočtu různých mimorozpočtových institucí, jako je Fond národního majetku, Konsolidační banka, Českomoravská záruční a rozvojová banka, Česká inkasní, Česká finanční nebo Pozemkový fond. Ačkoliv pro nás, daňové poplatníky je důležité pouze to, jak skončí hospodaření všech těchto institucí dohromady, pozornost vlády, parlamentu i většiny pozorovatelů se soustřeďuje jen na státní rozpočet.
Také ministerstva si půjčují
Skutečné výdaje veřejného sektoru v roce 1998 dosáhly celých 780 miliard korun, ačkoliv jediná bouřlivější debata v parlamentu se týkala „jen“ zhruba 500 miliard korun. A jak každý zkušenější účetní ví, mám-li několik účtů, mohu na jednom z nich vytvořit jakýkoliv výsledek alespoň do té doby, dokud na ostatní účty není vidět. To je přesně to, co se dařilo v polovině devadesátých let u nás: „ostře sledovaný“ státní rozpočet byl vyrovnaný, na ostatních účtech se však pomalu hromadily dluhy.Situace dnes není o nic lepší, v některých ohledech dokonce je horší. Zdravotní systém se dostává do problémů tím, jak se zpomaluje růst mezd, a tedy i přísun prostředků do zdravotních pojišťoven. O stále napjatější situaci svědčí fakt, že VZP si musí půjčovat od bank. Tváří se přitom, jako by šlo o půjčku suverénní a „důvěryhodné“ instituci. Ve skutečnosti si samozřejmě vypůjčuje stát a ne VZP, již si založila vláda, aby za ni tato instituce spravovala zdravotnictví. Situace došla tak daleko, že dokonce i jednotlivá ministerstva si „de facto“ vypůjčují. Konsolidační banka tak shání „půjčku“ pro ministerstvo dopravy, aby bylo na financování Českých drah. Jde o podobně absurdní situaci, jako kdyby odboru na ministerstvu kultury došly v srpnu peníze a pan ředitel si šel „vypůjčit“ na provoz do konce roku. Jako by se vytrácelo povědomí, že utrácet veřejné prostředky je možné jen pod kontrolou veřejnosti (a tedy se souhlasem parlamentu). Státní rozpočet již dnes ztrácí podstatnou část ze své vypovídací schopnosti, a pokud se situace bude dále zhoršovat, bylo by možná lepší jeho projednávání v parlamentu zrušit jako zbytečnou věc a ztrátu času.
Kde brát a nekrást
Jak tedy vypadá návrh státního rozpočtu dnes před projednáváním ve vládě? Ministerstvo financí přišlo s návrhem, v němž se kromě sociálních výdajů seškrtá prakticky všechno. Jednotlivá ministerstva samozřejmě tvrdí, že s prostředky nevychází ani nyní a že o případné redukci nemůže být ani řeči. Naopak je potřeba posilovat „vládní priority“. Největší pozornost zatím, bohužel, přitahuje návrh ministerstva financí zmrazit objem mezd státních zaměstnanců. Odborový svaz státních zaměstnanců okamžitě projevil své zděšení. Je škoda, že jindy není o odborářích příliš slyšet a že nijak nedávají najevo, jestli je trápí neefektivnost státní správy a neprofesionální přístup státních zaměstnanců. Jedině ministerský předseda zatím návrh ministerstva financí podporuje a tvrdí, že státních zaměstnanců je zbytečně moc. (Před rokem jich bylo méně.) Opakuje se tedy situace z předchozích let, kdy ministři financí předkládali rozpočet ve spěchu a důkladnější revizi rozpočtových pravidel a vládních výdajových programů slibovali až pro příští rok. Bohužel každý další rok se dělo totéž…Ministerstvo financí zatím stojí téměř osamoceno, na stranu vyšších výdajů se přidali i „sociální partneři“ vlády, tj. odbory a zaměstnavatelské svazy, které se shodly na tom, že návrh rozpočtu je „restriktivní“, aniž by upřesnily, co tímto cizím slovem myslí. Zřejmě je trápí, že výdaje rozpočtu nejsou u nás ještě vyšší. Veřejné výdaje přitom již dnes přesahují 40 % HDP. To znamená, že vláda přerozděluje všechno, co se v zemi vyrobí od ledna do května. Je to moc, či málo? Jednou z možností je porovnat situaci v České republice s jinými státy. Vláda v ČR utrácí stejný podíl HDP jako vlády v Polsku, Británii nebo na Pyrenejském poloostrově. Ve skupině zemí s podílem veřejných výdajů nad 50 % HDP jsou skandinávské země (Švédsko - 63 % HDP), Francie, Belgie. Jde tedy vesměs o země s rozvinutým sociálním systémem a většinou i o země s nadprůměrnou nezaměstnaností. Skupina s nižším podílem veřejných výdajů se skládá ze zemí ležících mimo kontinentální Evropu (Irsko, Nový Zéland, USA a Jižní Korea).Zdálo by se tedy, že země s nižším podílem veřejných výdajů s námi nelze srovnávat z historických i kulturních důvodů a že snížení veřejných výdajů u nás není potřebné. Je ovšem třeba vzít v úvahu i historické souvislosti. Tak například Německo bylo v roce 1960 v situaci v mnohém podobné ČR v roce 1999. I ono se muselo vypořádávat s dědictvím totalitního režimu a muselo zcela přebudovat ekonomickou strukturu země. Tempo ekonomického růstu však bylo rozdílné - SRN prožívala právě svůj ekonomický zázrak a HDP rostl pravidelně o 5 % ročně. Česká republika během své sedmileté historie dosáhla průměrného růstu HDP 1,5 % ročně! Také podíl veřejných výdajů na HDP byl ovšem v Německu jiný, jen těsně nad 30 %, zatímco u nás je o 10 % vyšší. Souvislost mezi těmito dvěma ukazateli (nižší veřejné výdaje - vyšší ekonomický růst) není náhodná a opakuje se s velkou pravidelností i v jiných srovnáních. Pokud je pro nás skutečně cílem členství v EU a „dohnání“ její životní úrovně, pak by bylo užitečné poučit se, jak země EU této úrovně dosáhly.
Přerozdělováním k bohatství
Podobně lze argumentovat výší sociálních výdajů. Ty v ČR dosahují 20 % HDP, což by v rámci EU byla průměrná úroveň. My však ani zdaleka nedosahujeme ekonomické úrovně EU a nelze očekávat, že bychom jí rychle dosáhli při tak vysokých sociálních výdajích. Díky nim zůstává také české vládě při sestavování rozpočtu mnohem menší prostor na jiné než sociální výdajové priority.Je tedy na pováženou, když v takovéto situaci prohlašuje místopředseda vlády a ministr práce a sociálních věcí, že mandatorní dávky se v České republice „prostě změnit nedají“ a že jsou dnes hluboko pod evropskou úrovní. Jako příklad úspěšné země navíc uvádí Švédsko, kde podle něj sociální výdaje dosahují 33 % HDP (podle OECD je to dokonce 38,5 %), ale které přesto prosperuje. Bohužel pokud spoléháme na ekonomický růst, pak nejjistější cestou jak ho nedosáhnout je zvyšováním daní. Čím vyšší budou daně, tím vyšší bude podíl šedé ekonomiky, tím méně lidí bude daně platit a tím větší bude tlak na další zvyšování daní. Pokud chceme zvýšit objem úvěrů soukromému sektoru, nejhorší alternativou je zvyšovat zadlužení státu, protože banky nebudou půjčovat nikomu jinému.Zmiňované Švédsko si tento začarovaný kruh velmi důkladně vyzkoušelo, je teď jen na nás, abychom se poučili ze švédských zkušeností. Švédsko dosáhlo v devadesátých letech průměrného růstu HDP 1,3 %, suverénně nejnižšího ze všech vyspělých zemí s výjimkou Švýcarska. Ve stejném období rostly Spojené státy a Německo tempem 2,4 % ročně, Holandsko a Portugalsko tempem 2,8 % ročně a Irsko tempem téměř 7 % ročně! Proč si potom musíme brát za vzor zrovna Švédsko?
Pozitivní signály
Debata o rozpočtu na rok 2000 (a vlastně i další roky, protože do konce roku se toho příliš nestihne), bude rozhodně zajímavá. Překvapivé je, že i uvnitř jediné vládní strany mohou být rozpory stejné, ne-li větší, než bývaly v koaliční vládě. Z hlediska plátce daní nelze nedržet palce ministerstvu financí v jeho snaze omezit schodek státního rozpočtu. Ministr financí dokonce uvedl, že rozpočet v roce 2001 by měl být vzhledem k očekávanému oživení ekonomiky vyrovnaný nebo přebytkový. To je velmi odvážné (a v zásadě samozřejmě správné) prohlášení. Znamenalo by ovšem, že by vláda musela výrazně omezit sociální dávky včetně důchodů, výrazně snížit počet státních zaměstnanců anebo snížit investice. Podle našich odhadů by rozpočet v roce 2001 mohl při nezměněné vládní politice skončit deficitem až okolo 100 miliard korun, a to i za předpokladu oživení české ekonomiky. Je ovšem třeba velká dávka fantazie na to, abychom si představili vládu ČSSD, kterak snižuje veřejné výdaje.Pravděpodobnější je, že bude růst snaha přesunout další část výdajů mimo rozpočet - do Konsolidační banky, do FNM, nově i do Fondu bydlení nebo Fondu dopravy. Ještě důležitější proto bude, podaří-li se ministerstvu sloučit transformační instituce (Konsolidační banka, ČI, ČF, ČMZRB) a zprůhlednit jejich hospodaření. Zapadnout by neměla ani snaha upravit status FNM a stanovit jasněji horizont jeho likvidace. Samotný princip mimorozpočtových institucí není vadný, je však nutné vládu přinutit k tomu, aby výdaje (a případné schodky) těchto fondů neschovávala před Parlamentem a aby měla pod kontrolou způsob financování těchto institucí. Nekoordinované pokusy jednotlivých institucí by nás přišly mnohem dráž.
Autor je ekonom.
