Od listopadové revoluce uplynulo téměř osm let a úkol reformovat veřejnou správu, kterou jsme převzali po komunistech, nebyl dosud dokončen. V letech 1990 až 1992 byl sice přijat zákon o samosprávě obcí a zákony o obecních a okresních úřadech, od roku 1993 se ale nic zásadního nezměnilo. Po zrušení krajů v roce 1990 vzniklo provizorium s jedním stupněm státní správy - okresními úřady, které musí zvládnout část agendy bývalých KNV a směrem dolů naopak předávají pravomoci pověřeným obecním úřadům (svým expoziturám). V současné politické diskusi o dotažení správní reformy a zřízení tzv. vyšších územněsprávních celků (zemí, krajů nebo regionů) se ale většina potíží, které z toho vyplývají pro občany nebo státní pokladnu, neřeší.
Úřady v totalitě a demokracii
Současný stav dokonale ilustrují poměry v okresech. Okresní úřady v českých zemích měly své expozitury již za Rakouska-Uherska, převzalo je i samostatné Československo, ale byly jevem okrajovým: na 10–12 okresních úřadů připadala v průměru jedna expozitura. Nejčastěji byly zřizovány v odlehlých oblastech, odkud bylo do sídla okresu daleko. Expozitury byly zkrátka výjimečným opatřením pro nápravu drobných nedostatků organizace územní správy. Jinými slovy: čím méně expozitur, tím je územní reforma kvalitnější. Dnes ale připadá na jeden okresní úřad v průměru pět expozitur - tento údaj nepotřebuje další komentář.
Většina našeho obyvatelstva si pamatuje pouze éru po roce 1948, kdy byl zaveden systém veřejné správy s národními výbory třech stupňů. Za totality je však každý systém veřejné správy nutně byrokratický a nákladný, neboť jeho hlavním cílem je upevňovat moc totalitního režimu všemi prostředky a ve všech oblastech. Bylo tedy třeba hodně byrokratů v obcích, které museli kontrolovat úředníci v okresech, v krajích a tak dále až k ÚV KSČ. Nezáleželo však na tom, kolik tento způsob státní správy stojí státní pokladnu.
Něco jiného je ale demokratický systém, kde se vyšší stupně veřejné správy zřizují jen proto, aby ubraly agendu nižším stupňům a uspořily pracovní síly. Pokud by při hodnocení reformy platilo jen kritérium dostupnosti úřadů, stačilo by převést i zbylou agendu z okresu na pověřené obecní úřady. Takové řešení by ale bylo velmi drahé, protože by znamenalo mimořádný nárůst počtu úředníků. Existuje i opačný extrém, který je shodou okolností na současné politické scéně nejpopulárnější: nechat okresní úřady spravovat své dosavadní územní obvody a zřídit ještě vyšší správní celky. Agenda okresních úřadů by se tak významně snížila a mohlo by se ušetřit na úřednících. Zůstaly by však dosavadní, zbytečně veliké okresy i se všemi pověřenými úřady. Vlastně bychom se s určitými kosmetickými úpravami pouze vrátili před rok 1990, kdy byly zrušeny krajské národní výbory. Politici, kteří dnes prosazují právě tento názor, by měli vysvětlit, jestli si přejí právě to.
Přitom existuje uměřenější řešení, které by dovršilo reformu veřejné správy a přitom účinně bojovalo s byrokracií: zřídit vyšší územní celky a zároveň zrušit současné okresní úřady. Jinak řečeno: rozdělit jejich pravomoci mezi „kraje“ a pověřené obecní úřady, které by se staly středisky nových okresů, tentokrát v rozumných územních obvodech. Nemuselo by jich být tolik, kolik činí současný počet pověřených obecních úřadů, kterých už je víc než čtyři sta. Úspornější model by se mohl řídit současnou organizací finanční správy - od roku 1991 máme 223 finančních úřadů včetně Prahy.
V zemi, která má například sto okresních úřadů po 200 zaměstnancích (tj. celkem 20 000 zaměstnanců), vznikne při reformě veřejné správy navíc třeba deset krajů, které převezmou část povinností okresních úřadů. Sto okresních úřadů bude mít nyní po sto padesáti zaměstnancích a každý z deseti nových krajských úřadů bude mít 300 úředníků. Celkový počet zaměstnanců v krajích a okresech se sníží na 18 000, zbavíme se tedy dvou tisíc byrokratů. Tato úspora může být v praxi pochopitelně různě velká, nicméně v každém případě umožní regulovat počet úřednických míst, pokud bychom chtěli nahradit větší okresy menšími územními celky. Rozdělení nižších stupňů státní správy přitom oslabí moc okresní byrokracie.
Od Habsburků ke komunistům
Návrh na zřízení krajů nebo zemí a zmenšení stávajících okresů otevírá šanci obnovit některé rysy tradičního správního uspořádání českých zemí z doby před rokem 1949. Každá historická odbočka v tomto oboru se musí vrátit až do let 1850–55, kdy bylo Rakousko-Uhersko rozděleno na země, kraje a okresy. Dalším důležitým krokem bylo zřízení tzv. soudních okresů, kterých bylo řádově třikrát víc než okresních hejtmanství (soudních okresů bylo později v českých zemích až 337, hejtmanství 163). Systém prošel v následujících letech několika změnami (především byly zrušeny kraje - jednotlivé země zůstaly rozděleny na okresy), ale od roku 1868 už byl stabilní a přežil až do konce roku 1948. Samospráva se uplatnila na úrovni zemí, okresů a obcí. Okresní samospráva si přitom držela obvody podstatně menší než okresní politická (státní) správa a v zásadě sledovala obvody okresních soudů. Soudní okresy tak v letech 1850–1948 tvořily základ dělení českého teritoria, od kterého se odvozovaly obvody pro další správní odvětví (např. pro finanční úřady nebo pro organizaci voleb). Orgány státní správy a samosprávy (zemské i okresní) přitom existovaly odděleně - odborníci říkají, že veřejná správa byla tzv. dvoukolejná.
První republika odmítla celkem dva pokusy o znovuzřízení krajů. Poprvé je ustavil zákon přijatý těsně před rozpadem Rakouska-Uherska, podruhé tzv. župní zákon z roku 1920, který předpokládal nahrazení dosavadních pěti zemí (s třemi českými zeměmi mělo tento statut ještě Slovensko a Podkarpatská Rus) 21 župami. Jedním z důvodů byly obavy ze vzniku čistě německých krajů v pohraničí. Podobné motivy měla i verze prvorepublikové územní reformy schválená v roce 1928. Československo se i nadále dělilo na země a okresy. Počet zemí se ale snížil na čtyři (Slezsko s německou většinou bylo připojeno k Moravě) a byla zrušena dvoukolejnost: samosprávné orgány byly přičleněny k orgánům státní správy. Jednou z příčin byly obavy, aby se samosprávy - na státu nezávislé - nestaly tribunou německých separatistů.
Analogie krajského zřízení byla českým zemím vnucena až v době německé okupace v podobě tzv. oberlandrátů. Jednalo se o orgány německé okupační moci, které dozíraly, aby okresní úřady vykonávaly správu v zájmu Velkoněmecké říše. V roce 1945 jsme po příkladu Sovětského svazu nahradili dosavadní zemské a okresní úřady národními výbory. Reforma správy v roce 1949 nahradila zemské národní výbory krajskými; zároveň byly definitivně zrušeny soudní okresy. V roce 1960 byly staré politické okresy nahrazeny novými, ze kterých byly vytvořeny nové kraje.
Čas na rozmyšlenou
Poučení z historie je následující. Vláda dnes navrhuje zřízení státní správy a samosprávy přibližně na úrovni krajů z roku 1949. Krajské orgány ale v oblasti státní správy existovaly pouze za feudalismu a v době, kdy měl stát totalitní charakter. Naopak zemské uspořádání veřejné správy s absencí krajů existovalo v období alespoň relativně demokratickém (1868–1938, 1945–1949). Ještě neobvyklejší je myšlenka krajské samosprávy. Dosud nikdy v historii totiž neexistovala. Krajské národní výbory tak byly sice deklarovány, avšak jejich obnovení si dnes snad nikdo s výjimkou extremistů nepřeje. Rozhodně nebylo možno mluvit o samosprávě v pravém slova smyslu.
Vzhledem k tomu, že dvoukolejnost veřejné správy byla před sedmdesáti lety zrušena pouze z politických důvodů (navíc zbytečně, protože separatistické sklony našich bývalých německých spoluobčanů se tím stejně nedaly zastavit), otevírá se tím možnost k diskusi, zda opět státní správu a samosprávu neoddělit. Může například vzniknout zemská samospráva (koneckonců stále platí zákon o obnovení moravskoslezské samosprávy z roku 1990), vedle ní krajská státní správa a v okresech státní správa se samosprávou pospolu.
O dvoukolejnosti veřejné správy se ale zatím neuvažuje a z obav před moravským separatismem se nemluví ani o zemském zřízení. Zde panuje mezi českými politiky relativní shoda. To však nelze říci o diskusi nad počty a sídly uvažovaných krajských úřadů - asi tři týdny starý vládní návrh třinácti krajů je jen posledním z několika dosud neúspěšných návrhů. Není divu, neboť obvody a sídla krajů se ve srovnání s obvody zemských úřadů měnily poměrně často a téměř každé dosavadní krajské město si může činit ambice na sídlo nového krajského úřadu. Při podobných sporech dosud nezbyl čas ani na to, aby byly vymezeny kompetence nových krajů, a není ani vyloučeno, že na tomto problému ztroskotá celá správní reforma.
Jedno je ale jasné už předem. Budeme-li kraje definovat skládáním stávajících okresů, vznikne podobný paskvil jako v roce 1960. Jako příklad nesmyslného územního celku může sloužit okres Jindřichův Hradec (viz mapa), který zahrnuje zcela nesmyslně oblast od Českých Velenic přes česko-moravské pomezí až po Dačice. Ať někdo ze zákonodárců vysvětlí, co má společného podhůří Novohradských hor s okolím Slavonic. Vytvářet kraje podle současných obvodů finančních úřadů by přitom bylo jen o málo složitější.
Současný okres Jindřichův Hradec zahrnuje úplně nebo z větší části území někdejších politických okresů Jindřichův Hradec, Třeboň a Dačice, resp. šesti soudních okresů (pěti dalších z menší části). Dnes na jeho území pracují tři finanční úřady a šest pověřených obecních úřadů.
Jeden z příkladů postupu územní reformy:
1. Obvod stávajícího okresního úřadu v Jindřichově Hradci by byl rozdělen na okresy Dačice, Jindřichův Hradec a Třeboň. Tamní pověřené obecní úřady by převzaly část kompetencí „starého“ okresního úřadu (především právo vydávat obecně závazné vyhlášky). Novým okresům by se pro pořádek mohlo říkat okresy druhého stupně, starý by byl okresním úřadem prvního stupně.
2. Z nových okresů by byly zřízeny kraje - Dačice by patřily pod Jihlavu, Jindřichův Hradec a Třeboň pod České Budějovice.
3. Staré okresní úřady by byly zrušeny a jejich zbylé kompetence rozděleny mezi kraje a nové okresy.
Autor je statistik a publicista.
