Čtvrtý pilíř demokracie

Poslanecká sněmovna schválila zákon o Ústavním soudu

Český stát zaplatil za rychlé rozdělení federace kromě jiného i tím, že vstoupil do života bez některých ústavně zakotvených orgánů. Zatímco však funkce senátu či státního zastupitelství byly přeneseny dočasně na jiné orgány, v případě ústavního soudu tomu tak nebylo a v právním řádu vznikla povážlivá trhlina. Ve středu 16.června schválila konečně Poslanecká sněmovna návrh zákona o Ústavním soudu. Obavy z dalšího prodlení, jakož i signály, že neexistence ústavního soudu neprospívá našim snahám o evropskou integraci, přispěly patrně k tomu, že byl návrh schválen úctyhodnou většinou 161 hlasů.

Zapomenutá tradice

Ústavní soudnictví - tedy soudní řízení, jehož úkolem je garantovat dodržování ústavy a základních občanských práv a svobod - patří k základním funkčním prvkům moderních demokracií. Nejstarší tradici má v USA, kde mohou rozhodovat o souladu zákonů s federální ústavou všechny soudy; v praxi se tato činnost koncentruje u Nejvyššího soudu, který stojí na vrcholku soudní pyramidy. V Evropě se ústavní soudnictví prosadilo až po první světové válce, a to v podobě jednoho specializovaného soudu.Přihlásíme-li se k dobrým tradicím státnosti rakouské, což bohužel opomenula učinit naše ústava, můžeme za prvního předchůdce českého Ústavního soudu považovat Říšský soud, který byl zřízen na základě Ústavy z roku 1867. Byl společný pro všechny země západní poloviny mocnářství a vedle kompetenčních sporů rozhodoval i o stížnostech na porušení ústavou zaručených práv a svobod, neměl však právo posuzovat ústavnost zákonů. Více než tisíc rozhodnutí, která do roku 1918 vynesl, přispělo nemalým dílem k tomu, že ústavně deklarovaná občanská práva nezůstala jen mrtvou literou zákona.Po vzniku Československa se ústavní soudnictví vyvíjelo po dvou liniích: agendu Říšského soudu převzal Nejvyšší správní soud a nově zřízený Ústavní soud rozhodoval o ústavnosti zákonů. Neukázal se však být institucí příliš životaschopnou: za první desetiletí své existence neprovedl řízení o ústavnosti jediného zákona a poté nebyl po sedm let pro neshody stran ohledně jmenování soudců vůbec ustaven. Hlavní příčina jeho neduživosti spočívala v omezeném přístupu k soudu. Právo obracet se na něj příslušelo pouze několika státním orgánům, nikoliv však skupinám poslanců či senátorů a jednotlivým občanům. Ústavní soud zanikl krátce po okupaci, Nejvyšší správní soud vzal za své na počátku 50.let.

Role a pravomoci

Institut Ústavního soudu byl sice do ústavy vrácen v roce 1968, ale obnoven byl de facto až v lednu 1992. Především svým lustračním nálezem pak prokázal, že jeho úloha je nezastupitelná: udržuje rovnováhu mezi konkurujícími si požadavky práva, politiky a morálky.Základní principy organizace a funkce českého Ústavního soudu jsou dány Ústavou. Ta stanovuje, že se skládá z patnácti soudců jmenovaných prezidentem se souhlasem Senátu na dobu deseti let. Kompetence soudu jsou pojaty značně široce. Kromě tří klasických a stěžejních pravomocí - rozhoduje o zrušení zákonů pro rozpor s Ústavou nebo mezinárodní smlouvou o lidských právech a o zrušení jiných právních norem pro nezákonnost, projednává ústavní stížnosti pro porušení základních práv a svobod a řeší spory o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy - jsou mu svěřeny i další funkce. Podobně jako jeho federální předchůdce rozhoduje v konečné instanci o rozpuštění politické strany. Nově jsou mu dány určité pravomoci vzhledem k poslancům a senátorům (např. ve věcech ztráty volitelnosti a neslučitelnosti výkonu funkcí) a vůči prezidentovi. Ústavnímu soudu přísluší soudit prezidenta pro velezradu, prezident se k němu může odvolat, pokud by nesouhlasil s usnesením Parlamentu, že nemůže vykonávat svůj úřad ze závažných důvodů. Ústava zmiňuje jako zvláštní případ i právo orgánů územní samosprávy na podání ústavní stížnosti proti nezákonnému postupu státu. Na rozdíl od federálního Ústavního soudu však český Ústavní soud nemá kritizovanou „zákonodárnou“ kompetenci: právo podávat výklad sporných ústavních zákonů.Schválený zákon o Ústavním soudu doplňuje ústavní rámec tím, že stanovuje, kdo a za jakých podmínek má právo podat návrh, aby byly zahájeny jednotlivé druhy řízení, podrobně upravuje jejich pravidla a celou organizaci soudu. Z Ústavy vyplývá, že právo podat ústavní stížnosti mají fyzické i právnické osoby, zastupitelstvo obce nebo vyššího územního samosprávného celku a že se na něj mohou obracet soudy v souvislosti s řešením konkrétních případů a politické strany, které byly úředně rozpuštěny. Zákon k tomu dodává, že návrh, aby byl zákon zrušen, může podat i prezident, senát Ústavního soudu a skupina nejméně 41 poslanců nebo 17 senátorů.

Spor o velezradu

Zákon o Ústavním soudu je obsáhlou normou: čítá 150 paragrafů. Debata kolem vládního návrhu se soustředila na tři z nich. Stanovení minimálního počtu poslanců a senátorů oprávněných podat návrh na přezkoumání zákona, souhlas Senátu s jmenováním soudců a definici velezrady.Do diskuse o velezradě se zapojil i prezident. Nutno říci, že oprávněně. Za půtkou o slovíčka se skrýval zápas o definitivní podobu vztahu mezi prezidentem a parlamentní většinou. Institut souzení prezidenta a dalších členů exekutivy zvláštním orgánem, zpravidla horní komorou parlamentu, má kořeny v americkém prezidentském systému, kde parlament nemůže odvolat nositele výkonné moci. V různých obměnách se vyskytuje i v parlamentních režimech, ve kterých na hlavu státu přešla část dřívější posvátnosti monarchů. Tento institut znala i Masarykova první republika. Na základě žaloby Poslanecké sněmovny mohli být souzeni Senátem předseda vlády a ministři, porušili-li úmyslně nebo z hrubé neznalosti ústavu a zákony. Prezidenta mohl stíhat Senát pouze pro velezradu. Ta byla jako nejtěžší politický zločin zakotvena v trestním zákoně a později v zákoně na ochranu republiky. Zahrnovala „úklady o republiku“ a ohrožení její bezpečnosti. Prezidentovi hrozila ztráta úřadu, ministrům i pokuta do 500.000 Kč, v případě nedobytnosti až půlroční vězení.Při obnově tohoto tradičního institutu se však „zapomnělo“ nejen na ministry, ale i na to, že platný trestní zákon pojem velezrady nezná (trestný čin proti základům republiky spáchaný ve spojení s cizí mocí nazývá vlastizradou). Její vymezení v zákoně o Ústavním soudu je tedy nouzovým řešením. Neúspěšný pokus části koaličních poslanců zahrnout do pojmu velezrady i „jednání prezidenta směřující proti lidským právům a základním svobodám nebo vážnosti a důstojnosti jeho úřadu, jestliže tím způsobí zvlášť závažný následek“ směřoval k tomu, aby byla podlomena zásada neodvolatelnosti prezidenta parlamentem. Avšak i přijaté znění vládního návrhu, podle něhož se velezradou rozumí „jednání prezidenta republiky směřující proti svrchovanosti a celistvosti republiky, jakož i proti jejímu demokratickému řádu“, se může v hraničních situacích ukázat pro hlavu státu méně výhodné, nežli např. ustanovení německé ústavy, které činí prezidenta odpovědným před ústavním soudem za porušení ústavy a spolkových zákonů.

Politiku nelze obejít

Boj o výhodnější pozice na politické šachovnici byl důvodem i dvou dalších polemik. Vládě přitom slouží ke cti, že myslela na pravidla, která zaručovala fungování systému, více než někteří poslanci koaličních stran. Ti se zasazovali o to, aby byl zvýšen minimální počet poslanců a senátorů nutný k podání návrhu na zrušení zákona (z 25 na 66 poslanců a z 10 na 27 senátorů). Chtěli tak podle svých slov zabránit proměně Ústavního soudu v politické kolbiště. Taková argumentace ovšem stojí na pochybné domněnce, že samotným předkládáním nevhodných „menšinových“ návrhů je možné soud zpolitizovat.Skutečný problém nestrannosti soudu leží někde jinde. Politicky sporné zákony v sobě často nesou i hluboké dilema právně filozofické a mravní: rozhodnutí soudu je proto nutně do jisté míry předurčeno tím, kdo je soudcem. Toho si ostatně byli dobře vědomi stejní poslanci, když chtěli zakotvit do zákona princip, podle něhož by šedesátidenní mlčení Senátu k prezidentovým návrhům na jmenování soudců, znamenalo automaticky nesouhlas. To by senátorské (v současnosti poslanecké) většině umožnilo odkládat jmenování soudců na soudný den a nic by ji nenutilo hledat dohodu s prezidentem. Nakonec bylo schváleno kompromisní řešení předsedy ústavně právního výboru M.Výborného (KDU-ČSL): pokud se Senát do 60 dnů k návrhům nevyjádří, znamená to jeho souhlas, ovšem pouze v případě, že Senát v uvedené lhůtě o této věci nehlasoval.Nakolik to zabrání obávaným průtahům při jmenování soudců ukáže nejbližší doba. Prezident zákon den po jeho schválení podepsal a do konce června chce předložit Poslanecké sněmovně k souhlasu seznam kandidátů na ústavní soudce. To by znamenalo, že „poslanecká lhůta“ začne plynout již od 1.července, kdy zákon nabude účinnosti.